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13/12/2019 00:38
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La Gouvernance En Matiere De Gestion Des Industries Extractives En Mauritanie  

La gestion des industries extractives comporte des risques sérieux. C'est ce qui ressort du 4ème numéro de «Pétrole et Développement », une revue éditée par la Société Mauritanienne des Hydrocarbures (SMH). L'expérience des na­tions riches en ressources naturelles a montré à quel degré celles-ci sont exposées au « paradoxe de l'abondance». Certains pays africains en donnent un exemple éloquent. Producteurs de ressources pétrolières importantes, ces pays ont pourtant des performances économiques médiocres, un faible taux d'alphabétisation, une forte mortalité et une faible espérance de vie. Notre pays doit créer le cadre juridique et institutionnel adéquat pour ne pas tomber dans le piège de la corruption à tous les niveaux de la chaîne de valeur.
La gestion des industries extrac­tives comporte des risques sérieux. L'expérience des nations riches en ressources naturelles a montré à quel degré celles-ci sont exposées au « paradoxe de l'abondance «. En Afrique les pays riches en ressources pétrolières (Nigeria. Angola, Gui­née Equatoriale, Cameroun, Gabon, RDC, Soudan et Tchad) détiennent près de 5% de la production mon­diale. Néanmoins, les économies de ces pays sont dépendantes à 70% du pétrole et sont encore caractérisées par un revenu par tête d'habitant en dessous de la moyenne africaine, une forte mortalité infantile, une faible espérance de vie, un faible taux d'alphabétisation et de médio­cres performances en matière de gouvernance. Aussi certains de ces pays (Nigeria, Angola, Tchad, Sou­dan, RDC, etc.) ont vécu une ins­tabilité dont l'émergence est con­sécutive à l'existence d'importants revenus pétroliers. La présence du pétrole dans un pays donné peut fa­cilement alimenter des réseaux de corruption et créer des conditions d'instabilité politique ou mêmes des guerres civiles, d'où l'impor­tance de la bonne gouvernance dans de telles économies.
La vulnérabilité de l'industrie pé­trolière à la corruption et les soucis de gouvernance dictent une législa­tion claire et stable, l'instauration de l'Etat de droit l'adoption et l'ac­quisition d'outils de gestion fiables, la mise en place de normes et règles en conformité avec la bonne prati­que Internationale, et leur applica­tion par un personnel compétent et intègre.
Cette vulnérabilité peut se retrou­ver au niveau de tous les maillons de la chaîne de valeur minière ou pétrolière avec des risques de cor­ruption dans le maillon de l'explo­ration (attribution des contrats) mais aussi, à des degrés divers, dans les phases de développement, de pro­duction ou de commercialisation.
Situation actuelle de la Mauritanie
En Mauritanie, les Industries ex­tractives connaissent une évolution récente et méritent de faire l'objet d'une gestion prudente saine et sage pour éviter les dérapages mal­heureux auxquels se sont exposés les pays cités plus haut et pour tirer profit des revenus que génère l'e2C­ploitation de ces ressources.
L'activité minière existe en Mau­ritanie depuis 1963 avec, princi­palement, l'exploitation d'un seul minerai (le fer de la Kedia d'ldjil puis dans les Guelbs et M'Haou­dat). La mise en exploitation, en 2006, de la mine de cuivre par First Quantum MineraIs Ltd à travers sa
filiale basée en Mauritanie (Mauri­tanien Copper Mlnes-MCM), con­tribue à l'effort de diversification de l'activité minière. Par ailleurs, le développement en cours de la mine d'or de Tasiast par Rio Narcea, à travers sa filiale basée en Maurita­nie (Tasiast Mauritanie Ltd - TML), ajoute à cette diversification avec son entrée en production, prévue dans le courant de l'année 2007. Il est à noter aussi, que des travaux avancés d'exploration sont en cours par divers opérateurs miniers pour d'autres substances minérales.
Le démarrage de la production pétrolière en fin février 2006 s'avère en deçà des expectatives. Il a eu déjà un impact positif sur la croissance économique en Mauritanie mais il soulève également de nouveaux dé­fis aux décideurs publics. Jusqu'à présent, les actions menées par les autorités du pays, afin de créer un cadre institutionnel pour une ges­tion performante et transparente des revenus des hydrocarbures, sont en conformité avec les bonnes prati­ques internationales. Cependant, le cadre juridique, institutionnel et ré­glementaire n'est pas complet: des mesures très importantes doivent être prises sous peine d'exposer le pays à des risques de corruption à tous les niveaux de la chaîne de va­leur. A l'avenir, une approche plus globale s'avère nécessaire. avec des directives précises pour mettre en place une bonne formule de gestion des industries extractives, en har­monie avec une politique budgétai­re réaliste couplée avec des méca­nismes de contrôle performants.
Bonnes leçons à tirer de l'expé­rience d'autres pays
Cependant, il n'y a pas que de la corruption dans les Industries ex­tractives. Nous avons insisté plus haut sur la vulnérabilité à la corrup­tion dans un souci de prévention et de sensibilisation. La plupart des exemples cités plus haut ont con­duit à des mesures correctives qui ont permis de faire jurisprudence et servir d'exemple pour d'autres pays.
Il y a de bons exemples de pays qui ont su utiliser habilement les ressources provenant des rentes des industries extractives pour se déve­lopper et assurer une véritable ex­pansion économique.
Parmi les bons exemples qui ont échappé à la malédiction des indus­tries extractives figurent l'Indonésie et la Malaisie. Leurs gouvernements ont poursuivi une double stratégie de développement: développement d'un secteur concurrentiel de mar­ché aux côtés d'une économie pro­tégée. Cela a permis à l'économie d'éviter d'être piégée par un pro­duit de base, comme les économies riches en pétrole, moins habiles, caractérisées par un secteur parasitaire qui dépendait de transferts que le secteur pétrolier a finalement été incapable de maintenir.
Le Botswana pourrait être ajouté à cette liste avec une très importan­te fraction des revenus du diamant constituant une rente. Ces trois pays ont en commun un autre trait im­portant, à savoir la volonté explicite d'élever le niveau de vie des ruraux pauvres et de fermer d'importantes voies de corruption.
L'Indonésie et la Malaisie mènent trois bonnes politiques:
* La priorité à une politique macroéconomique efficace menée par des technocrates habiles méri­tants et engagés.
* La maîtrise de l'activité de re­cherche de rente. La recherche de la rente était une caractéristique des deux pays mais les politiques protectionnistes qui permettaient de la soutenir ont été supprimées lorsqu'elles étaient contraires aux objectifs de la politique macroéco­nomIque.
* Allocation d'une partie impor­tante de la rente tirée d'un produit de base aux communautés rura­les (surtout en étendant les infras­tructures rurales et en diffusant les techniques de la révolution verte comme en Malaisie pour réaliser un développement agricole dont les re­tombées sont largement répandues au sein de la population).
Lorsque les cours du pétrole se sont effondrés en 1985, les techno­crates indonésiens ont rapidement stabilisé l'économie, organisé une forte dépréciation du taux de chan­ge réel et mené une politique com­merciale plus ouverte.
Au Botswana, exception rare en Afrique, les recettes provenant de l'exploitation des mines de dia­mants sont versées dans un fonds. Le point de départ est un Plan Na­tional de Développement solide­ment conçu et mis en pratique. Les objectifs du fonds sont de stabiliser les dépenses annuelles de gérer les excédents pour prévenir une appré­ciation excessive du taux de chan­ge, prendre des décisions à travers de larges consensus politiques et mettre en pratique ces politiques par des fonctionnaires choisis pour leur mérite et leur probité.
Le cas de la Norvège est égale­ment un exemple de bonne gouver­nance. La clef de la réussite de ce pays est l'adoption d'une stratégie cohérente du secteur, d'une fiscalité appropriée, du choix de personnel et de responsables méritants pour gérer la question pétrolière et ce, dans une dynamique de transpa­rence totale.
Aussi, la Norvège a choisi l'op­tion de fonds pétrolier qui a été institué comme compte de l'Etat, intégré dans les finances publiques, recevant toutes les recettes excédentaires après budget, placé sous la responsabilité du Ministre des Finances qui la délègue à Norges Bank qui réalise des placements à l'étranger en obligations et actions de haut rendement, choisies sur des principes d'éthique et ce, sans pré allocation des fonds et avec les «Best practices» de gouvernance et des budgets transparents. En fin 2005, le Fonds Norvégien était de 1399 milliards de couronnes Norvé­giennes, soit près de 178 milliards d'Euros. Le fonds pétrolier était de plus de 80% du PIB. Il doit passer au double du PIB en moins d'une décennie.
Parmi les autres exemples, fi­gure Sao Tome et Principe qui a déjà adopté son système de gestion transparent des revenus pétroliers et les mécanismes de contrôle budgé­taire et parlementaire du fonds pé­trolier avant même d'entrer en pro­duction sur les découvertes établies dans le pays.
Recommandations
L'existence d'un fonds de reve­nus pétroliers ne garantit en rien que les ressources non renouvela­bles 'soient gérées de manière du­rable. L'expérience de la Norvège montre l'exemple d'un fonds bien conçu, qui soutient un processus budgétaire intégré ainsi qu'un ca­dre à moyen terme solide, tandis que l'expérience du Tchad fournit un exemple très différent d'une conception de fonds avec des pré assignations qui posent des diffi­cultés au travail de consolidation du budget et s'est avéré être un modèle insoutenable de gestion de recettes pétrolières. La théorie et l' expé­rience acquise au plan international font ressortir un certain nombre de principes de base exemplaires:
*Le fonds doit s'inscrire de ma­nière cohérente dans le processus budgétaire.
*Les avoirs du fonds doivent être gérés avec prudence, en coor­dination avec les autres opérations financières de l'Etat et être placés hors du pays.
*Les règles et les opérations du fonds doivent être transparentes et il faut prévoir des mécanismes ri­goureux pour assurer la responsa­bilisation et prévenir les utilisations abusives.
Le FNRH remplit déjà la plupart de ces critères. La question est de savoir comment il convient de dé­velopper et consolider les règles de son fonctionnement pour contribuer à la viabilité à long terme de la poli­tique budgétaire de la Mauritanie.
L'examen par les autorités ac­tuelles de la possibilité de création d'une agence de régulation du sec­teur des mines est une bonne mesure et pourrait emboîter le pas à une mesure similaire pour le pétrole. L'indépendance de la régulation du secteur est une forte mesure de transparence.
Les financements obtenus auprès de la Banque mondiale pour le ren­forcement des capacités du Minis­tère de l'Energie et du Pétrole et celui des Mines et de l'Industrie et le financement obtenu auprès de la Banque Islamique pour le Dévelop­pement pour le renforcement des entités du secteur de planification économique et financière permet­tront la mise en place d'outils de gestion transparents et la forma­tion des cadres techniques ayant la charge du dossier des industries extractives.
L'adhésion de la Mauritanie à l'Initiative de Transparence des Industries Extractives (ITIE) et la publication du rapport de 2005 augurent d'une bonne gouvernance des recettes pétrolières. Des mesu­res de mise en place de l'ITIE ren­forcée et d'adoption de programme sectoriel de gouvernance seront les bienvenues pour compléter et con­solider les acquis dans ce domaine, y compris, peut être, la possibilité de publier les contrats de partage de production.
La révision du cadre légal est une nécessité impérieuse dans la mesure où les contrats actuels sont négociés de manière libre et sans cadre légal permettant la concurrence saine. Par ailleurs, il est important que le rôle de la SMH soit précisé pour permettre à celle-ci de se dévelop­per de manière saine.
En plus du FNRH déjà en place, un projet de loi de gestion des re­venus, avec des textes d'application appropriés, a été élaboré. Leur adop­tion permettra d'affiner la gestion de ce fonds, assurer son intégration efficace dans les circuits financiers de l'Etat et décider du processus de choix d'investissement au fur et à mesure que les revenus augmen­tent.
La meilleure approche serait de construire sur la base du système existant, en continuant à développer des modalités cohérentes et confor­mes aux meilleures pratiques et en renforçant les institutions existan­tes, tout en tenant compte des réa­lités mauritaniennes et de la régle­mentation en vigueur.
En particulier, il sera nécessaire de prendre les mesures permettant de mettre en place les mécanismes de transparence adéquats et les garde-fous nécessaires pour assurer une gestion saine de ce secteur dans le cadre d'une politique global de bonne gouvernance économique.
Mohamed El Moctar Moha­med El Hacen
Spécialiste des Industries extrac­tives

 
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